Отходы и подходы

Отходы и подходы

 Р.Ф. Валеев, ООО «Эко-Лайн», г. Пермь
 

На заседании Совета безопасности РФ «О мерах по обеспечению экологической безопасности в Российской Федерации» в 2008 г. было озвучено общее количество накопленных на территории нашей страны отходов – 80 млрд т.

Однако это значение впервые было установлено ещё в ходе всероссийской инвентаризации отходов по состоянию на 01.01.1992.

Возникают резонные вопросы: неужели в течение этого 16-тилетнего периода отходы в стране не образовывались? Или все образующиеся отходы сразу же использовались и обезвреживались? А может быть уполномоченный в области обращения с отходами федеральный орган исполнительной власти (на тот момент Ростехнадзор), готовивший материалы для доклада, просто не знал текущих объёмов образования и накопления отходов и потому воспользовался архивными данными?

Чтобы разобраться, необходимо хотя бы кратко вспомнить новейшую историю становления государственной системы регулирования в сфере обращения с отходами.

Начнём с основного документа – с Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ).

В п. 1 ст. 20 данного закона даётся общее определение составных частей Государственного кадастра отходов (ГКО), а в п. 2 говорится, что порядок ведения этого кадастра определяется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, т.е. в настоящее время – Министерством природных ресурсов и экологии РФ.

Такой порядок спустя 13 лет действительно установлен приказом Минприроды России от 30.09.2011 № 792 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов», который вступил в силу с 01.08.2014. Но что мы видим в этом приказе?

Во-первых, Федеральный классификационный каталог отходов (ФККО) разделён авторами приказа фактически по двум разделам ГКО:

- собственно раздел «Федеральный классификационный каталог отходов», который включает перечень видов отходов, находящихся в обращении в Российской Федерации и систематизированных по совокупности классификационных признаков (происхождению, условиям образования (принадлежности к определённому производству, технологии), химическому и (или) компонентному составу, агрегатному состоянию и физической форме);

- раздел «Банк данных об отходах», который содержит детальные сведения о видах отходов, включённых в ФККО, и их характеристиках.

Спрашивается, зачем помещать в разные разделы ГКО базу данных, содержащую детальные сведения об отходах, на основе которой и формируется ФККО, и конечный результат анализа и использования этой базы данных – нормативный перечень видов отходов? С точки зрения информационных технологий и элементарной логики это неразрывно связанные части одного и того же раздела ГКО – «Федерального классификационного каталога отходов». При этом база данных с детальными сведениями об отходах является невидимой для всех «подводной частью айсберга», а нормативный документ общего пользования (перечень отходов) – его верхушкой.

Вероятно, по этой причине в ГКО не осталось места для количественных сведений по всем учётным этапам обращения с отходами.

Парадокс – ст. 19 Закона № 89-ФЗ предписывает всем индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность в области обращения с отходами, вести в установленном порядке учёт образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещённых отходов, но в ГКО не предусмотрено место для этих сведений.

Можно, конечно, предположить, что сведения по обращению с отходами, собираемые Росприроднадзором, нужны только для целей оперативного управления ситуацией по принципу «сдал технический отчёт за прошлый год и спи спокойно».

Но в таком случае непонятно, как Росприроднадзор  собирается оценивать эффективность регулирования в сфере обращения с отходами, не имея для анализа соответствующих ретроспективных данных. Зато понятно, почему для доклада на Совбезе РФ были использованы архивные данные: других просто нет или они есть, но не такие, как хотелось бы.

Продолжим разбираться дальше. Обратимся к п. 2 ст. 20 Закона № 89-ФЗ, в котором говорится, что ГКО ведётся по единой для Российской Федерации системе. Надо полагать, что имеется в виду система, единая для всех уполномоченных в сфере обращения с отходами органов государственной власти, к коим относятся и Росприроднадзор со своими территориальными органами, и соответствующие уполномоченные органы государственной власти в субъектах Федерации.

Но в п. 3 этой же статьи читаем следующее: «Органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации вправе вести региональные кадастры отходов, включающие в себя данные, представляемые органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, осуществляющими деятельность по обращению с отходами. Порядок ведения региональных кадастров отходов определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

То есть органы местного самоуправления вправе собирать некие данные по обращению с отходами по некой форме и представлять их наряду с юридическими лицами (отметим, что индивидуальные предприниматели в качестве субъектов отчётности здесь уже не упоминаются) в региональные кадастры отходов. А поскольку порядок ведения региональных кадастров отходов, включая соответствующее программное обеспечение, устанавливают сами регионы, то становится понятно, что сложить эти сведения от всех регионов и добавить к базе данных ГКО не представляется возможным.

Получается, Росприроднадзор сам по себе, субъекты Федерации тоже сами по себе. Каждый занимается своим делом (т.е. регулирует сферу обращения с отходами), не мешая другим. При этом многие отходы, в том числе опасные отходы, имеют длительный жизненный цикл и перемещаются не только между муниципальными образованиями, но и между субъектами Федерации, и даже за пределы страны, однако проконтролировать их движение в созданной «системе кадастров» невозможно. Таким образом, единой и детальной картины по обращению с отходами на сегодняшний день просто нет и быть не может по вполне объективным причинам.

Также остаётся неясным, кто сдаёт сведения по обращению с отходами в территориальные органы Росприроднадзора, который и формирует ГКО? Согласно Закону № 89-ФЗ это только субъекты крупного предпринимательства, разрабатывающие проекты нормативов образования отходов и лимиты на их размещение, поскольку в проектах и технических отчётах о неизменности производственного процесса есть комплексная информация по обращению с отходами. А субъекты малого и среднего предпринимательства (цитирую закон) «представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчётность об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов в уведомительном порядке». Про ГКО здесь ни слова. Следовательно, Росприроднадзор в принципе не может располагать полной информацией по обращению с отходами, как в пределах отдельного субъекта Федерации, так и по стране в целом.

Возникают вопросы и по поводу размещения отходов. Согласно Закону № 89-ФЗ размещение – это хранение и захоронение отходов. В свою очередь, хранение отходов – это содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования. При этом в соответствии с Законом № 89-ФЗ и Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» размещение отходов является платным. Поэтому за временное хранение отходов на объектах размещения тоже должны начисляться экологические платежи, ведь закон не разделяет виды размещения отходов на временное и бессрочное хранение. Но за временное хранение отходов платежи никогда не взимались, поскольку в большинстве случаев оно является производственной необходимостью, осуществляется на производственных территориях (промплощадках), а не в окружающей среде. Налицо противоречие.

Учитывая это, становится понятным появление постановления Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, в том числе через централизованные системы водоотведения, размещение отходов производства и потребления» (с изменениями на 01.07.2005, внесёнными постановлением Правительства РФ от 01.07.2005 № 410)). В данном документе самым интересным является последний абзац в сноске к таблице с нормативами платы за размещение отходов производства и потребления, привожу дословно:

«Нормативы платы за размещение отходов производства и потребления в пределах установленных лимитов применяются с использованием:

- коэффициента 0,3 при размещении отходов на специализированных полигонах и промышленных площадках, оборудованных в соответствии с установленными требованиями и расположенных в пределах промышленной зоны источника негативного воздействия;

- коэффициента 0 при размещении в соответствии с установленными требованиями отходов, подлежащих временному накоплению и фактически использованных (утилизированных) в течение трёх лет с момента размещения в собственном производстве в соответствии с технологическим регламентом или переданных для использования в течение этого срока».

Соответственно, если отходы хранятся не более трёх лет с момента образования и размещения на собственном производстве, в соответствии с установленными требованиями, то нормативы платы при расчёте платежей за данное размещение отходов умножаются на ноль, т.е. платежи не взимаются. В противном случае платежи взимаются в полном объёме.

Надо полагать, что именно в целях реализации данного постановления вскоре выходит приказ Ростехнадзора от 23.05.2006 № 459 «Об утверждении формы Расчёта платы за негативное воздействие на окружающую среду и Порядка заполнения и представления формы Расчёта платы за негативное воздействие на окружающую среду», в котором предпринята первая попытка установления порядка расчёта платежей за нарушение условий временного (до трёх лет) хранения отходов. Однако эта попытка (точнее, форма и порядок расчёта платежей за размещение отходов) оказалась настолько неудачной, что очень скоро выходит следующий приказ Ростехнадзора от 05.04.2007 № 204 с аналогичным названием, который по той же причине очень быстро корректируется уже третьим приказом Ростехнадзора от 27.03.2008 № 182 «О внесении изменений и дополнений в приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 05.04.2007 года № 204».

Надо отдать должное упорству нормотворцев из Ростехнадзора, но, как показало, время это был сизифов труд. Последние форма и порядок расчёта платежей за размещение отходов так и не смогли обеспечить в рамках одной формы и порядка расчёт платежей за оба вида хранения отходов: временное и бессрочное.

Подводя итоги, следует признать очевидное: в сфере обращения с отходами до сих пор нет практически ни одного нормативно-правового документа начиная с Федерального закона № 89-ФЗ и заканчивая последним Порядком учёта в области обращения с отходами (утв. приказом Минприроды России от 01.09.2011 № 721), включая и форму федерального государственного статистического наблюдения 2-ТП (Отходы), который не имел бы принципиальных и (или) методических ошибок.

Одной из причин такого положения является отсутствие у отраслевых нормотворцев системного представления о проблемах сферы обращения с отходами, целей законотворчества и задач по их достижению.

А это уже диагноз!